 Tropenwaldschutz durch Emissionshandel? Hintergrundpapier zu neuen Organisa- tionsformen und Anreizsystemen beim Schutz tropischer Wälder  Download als PDF - 3 MB
Kick Coal out of CDM
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REDDplus: Waldschutz oder Kohlenstoffmarkt?
Autorin: Julia Huscher, Stand: 02. Dezember - 2011 Viele Hoffnungen liegen auf REDDplus: die Hoffnungen des Tropenwaldschutzes, globale Geldströme für bisher unerreichbare Schutzziele zu mobilisieren; die Hoffnungen waldreicher Entwicklungsländer, von internationalen Klimaschutzbemühungen zu profitieren; die Hoffnungen des Klimaschutzes, zusätzliche Emissionsminderungen in kurzer Zeit zu mobilisieren. Viel Energie wurde bereits in die Verhandlung dieses Punktes investiert, ebenso wie in die begonnenen Pilotprojekte (1). Das vorliegende Hintergrundpapier will die aktuellen Verhandlungspunkte unter REDDplus umreißen und Schwachstellen in Bezug auf Biodiversitätsschutz, Menschenrechte und Emissionsminderung aufzeigen. Erfahrungen aus dem Emissionshandel mit CDM-Projekten sowie aus dem EU- Aktionsplan zu Waldschutz, FLEGT, werden als Vergleich herangezogen und in politischen Forderungen ausgelegt. Warum REDDplus? Entwaldung und Walddegradierung, also eine noch nicht vollständige Entwaldung, verursachen laut IPCC jährlich etwa 17% des weltweiten Treibhausgasausstoßes (2). Das Aufhalten des Entwaldungstrends in Entwicklungsländern soll vor allem von den Industrienationen finanziert werden, da somit zusätzliche Emissionen verhindert werden. Mögliche Maßnahmen beinhalten Schutzgebiete und das Verhindern illegaler Abholzung. Wichtig ist aber auch, die zugrundeliegenden Prozesse anzugehen und den Druck auf Waldflächen vor allem von Landwirtschaft, Holz-, sowie Papier- und Zellstoffindustrie zu verringern. (1)Etwa 25 waldreiche Entwicklungsländer sind bereits aktiv im Aufbau von REDDplus –Strukturen und Projekten. Unterstützt werden sie dabei von internationalen Gebern, z.B. der Weltbank und UN-REDD. (2) 17,4% laut 4. Sachstandsbericht des Intergovernmental Panel on Climate Change. Inzwischen wurde der Wert auf etwa 12-15% nach unten korrigiert. Vgl. dazu das Positionspapier zu REDDplusvon Forum Umwelt & Entwicklung und Klimaallianz vom September 2011, S. 4. Die drei Phasen von REDDplus (Cancún Entscheidung): 1. Phase (aktuell): Entwicklung nationaler Strategien, Aufbau von Kapazitäten (z.B. Verwaltung), erste Demonstrationsprojekte
2. Phase: Umsetzung von Strategieprogrammen und nationalen Maßnahmen, weiterer Aufbau von Kapazitäten, Technologietransfer, Projektentwicklung bis zum Erreichen erster Ergebnisse
(1) Subsidiary Body on Scientific and Technological Advice Definition von Wald: Bisher beinhaltet der Verhandlungstext zu REDDplus keinen Hinweis auf eine einheitliche Definition von Wald. Dies macht zukünftige Berechnungen weniger vergleichbar und kann zudem dazu führen, dass degradierte Flächen mit wenig Baumbestand als Wald ausgewiesen werden (oder umgekehrt). Ein wichtiger Fortschritt im Text von Cancún ist eine Formulierung, die Umwandlung von Naturwäldern sei zu verhindern. Es handelt sich allerdings noch um eine schwache Schutzbestimmung. Wichtig ist auf jeden Fall eine Unterscheidung zwischen natürlichen und naturnahen Wäldern auf der einen und Plantagen auf der anderen Seite. Denn seit der COP 13 in Bali sind in REDDplus auch Maßnahmen einbegriffen, durch welche die Waldfläche oder der Bestockungsgrad erhöht werden, also (Wieder)-Aufforstungsmaßnahmen. Zusätzlich müsste in den Verhandlungstext noch aufgenommen werden, dass Maßnahmen zum Schutz bestehender natürlicher Wälder Vorrang haben, da Aufforstungen nicht zu ökologisch gleichwertigen Wäldern führen.
„MRV“ = measuring, reporting, veryfying: überwacht, gemessen und berichtet werden soll mit Hilfe von Monitoring, wie viele Emissionen tatsächlich verhindert wurden. Aktuell erarbeitet der SBSTA die wichtigsten methodischen Fragen für das Monitoring. Auch die Einhaltung von Schutzbestimmungen zu Biodiversität und Beteiligung der Bevölkerung soll in einer Art MRV überprüft werden, das öffentlich zugänglich ist (hierzu wiederum aktuell ein SBSTA Arbeitsauftrag). Emissionshandel – Erfahrungen aus dem EU ETS als Warnung für REDDplus Die Kosten von REDDplus-Maßnahmen werden sehr unterschiedlich angegeben, der Preis eines potentiellen Zertifikats für eine Tonne durch REDDplus eingespartes CO2 läge aber wahrscheinlich unter den Preisen von CDM-Projekten sowie den AAU (5)-Preisen. Somit könnte eine Integration von REDDplus-Zertifikaten in bestehende Emissionshandelssysteme auf dem verpflichtenden Markt zu einer Überschwemmung führen. Ein solcher Freifahrtschein für die Annex-I Staaten des Kyoto-Protokolls wäre ein Desaster für den Klimaschutz und würde den Prinzipien der Klimarahmenkonvention (polluter pays principle) widersprechen. Ein Grund, weshalb REDDplus innerhalb der Klimaverhandlungen als positives Beispiel geführt wird, besteht in der Erwartung günstiger Zertifikate. Um die Preise niedrig zu halten sind die (5) Assigned Amount Unit (Emissionszertifikat für 1t CO2), Marrakesh-Akkord Staaten versucht, Überprüfungsmethoden mit möglichst wenig Aufwand zu wählen, wodurch Wald- und Biodiversitätsschutz in Gefahr geraten. Die Missbrauchsskandale des Emissionshandels mit beispielsweise CDM-Zertifikaten aus Projekten mit HFC23 und anderen Industriegasen(6) zeigen, wie anfällig die Märkte für Betrug sind. Ein ähnliches Geschäft könnte sich bei REDDplus mit Plantagen wiederholen. Die Schutzbestimmungen, wie sie in der Cancún-Entscheidung aufgeführt sind, würden durch Trickserei hintergangen. Zugleich mahnen die vielen Zertifikate, die Russland und andere Staaten im LULUCF-Bereich(7) angespart haben, dass im Bereich Landnutzung sehr schnell sogenannte „heiße Luft“ entstehen kann. So haben viele Staaten bei den Berechnungen zu den Referenzleveln ihrer Emissionen aus Land- bzw. Forstwirtschaft riesige Schlupflöcher aufgetan, indem hohe Emissionen erwartet wurden. Nur durch Nichtstun wurden diese Emissionen „vermieden“. So etwas darf sich bei REDDplus nicht wiederholen, weshalb die Finanzierung durch Emissionshandel ausgeschlossen werden muss. Ganz besonders mahnt aber auch der aktuelle Preisverfall am EU ETS(8), dass ein Kohlenstoffmarkt keine finanzielle Sicherheit für REDDplus bieten kann. Da bei REDDplus vor allem die Langfristigkeit der vermiedenen Emissionen eine Rolle spielt, können kurzfristige oder drastische Preiseinbrüche nicht in Kauf genommen werden. Selbst wenn es einen eigenen Markt für REDDplus-Zertifikate gäbe - die Eigenschaften eines Marktes spiegeln nicht wieder, welchen Prozessen natürliche Wälder unterworfen sind(9). Durch klimatische Schwankungen können beispielsweise tropische Wälder kurzzeitig zu Quellen für CO2 werden, wie kürzlich im Fall des Amazonas geschehen(10). Auf solche Fälle würde ein Markt sehr negativ reagieren. Der Erfolg von Waldschutz ist aber auf eine Kontinuität von Zahlungen angewiesen. In den nächsten 10 Jahren wären ohnehin keine REDDplus-Zahlungen von den bestehenden Emissionshandelsmärkten zu erwarten(11). Und anstatt in aufwändiges Monitoring zu investieren, um den Händlern glaubhafte Emissionsreduktionen verkaufen zu können, sollten die von REDDplus profitierenden Länder die erhaltenen Gelder in den Aufbau ihrer Verwaltungen investieren und nicht noch internationale Auditoren für Treibhausgasbilanzen damit bezahlen. (6) Sandbag: Industrial Gas Big Spenders. HFC and N20 adipic credit usage in 2010. Sandbag, 2011. Quelle: http://www.sandbag.org.uk/site_media/pdfs/reports/Sandbag_2011-05_HFC-N20_2010.pdf [02.12.2011] (7) LULUCF steht für Land Use, Land Use Change and Forestry und verpflichtet Annex I-Staaten des Kyoto-Protokolls zu Emissionseinsparungen in ihrem Landnutzungsbereich, also in Land- und Forstwirtschaft (8) vgl. Hanno Böck: Schwere Mängel im Emissionshandel. Die Tageszeitung, 08.11.2011 (Online-Ausgabe). Quelle: http://www.taz.de/Zu-viele-Zertifikate-verteilt/!81484/ [01.12.2011] (9) The Munden Project.: Redd And Forest Carbon: Market-Based Critique and Recommendations; March, 2011. Quelle: http://www.mundenproject.com/forestcarbonreport2.pdf [02.12.2011] (10) FERN et al.: Carbon markets will not deliver for Southern governments, forests and people. FERN, 2011. Quelle: http://www.fern.org/sites/fern.org/files/carbonleaflet_25nov.pdf [01.12.2011]
(11) Kate Horner: State of the forest carbon market: A critical perspective. Friends of the Earth, 2011. Quelle: http://libcloud.s3.amazonaws.com/93/a1/9/872/State_of_the_forest_carbon_market_a_critical_perspective_2011.pdf [01.12.2011] Der Aktionsplan der Europäischen Union zu „Forest Law Enforcement, Governance and Trade“ aus dem Jahr 2003(12) geht das Problem illegalen Holzeinschlags an, indem verbindliche Handelsabkommen mit Drittstaaten abgeschlossen werden sollen, die Handel mit illegalem Holz ausschließen. Die Freiwilligen Partnerschaftsabkommen (VPAs für „Voluntary Partnership Agreements“) schließen jedoch noch wesentlich mehr Maßnahmen ein. In den letzten Jahren wurden bei FLEGT entscheidende Fortschritte erzielt. Die drei bisherigen VPAs mit Ghana, Kamerun und der Republik Kongo (die beiden letzteren befinden sich noch im Verhandlungsprozess) haben sich vor allem um die Verbesserung des Managements von Wäldern und Holzeinschlag bemüht, sowie um die breite Beteiligung der Zivilgesellschaft an den Entscheidungsprozessen(13. Dabei wurden bisher in fast allen Fällen die beteiligten Vertreter selbst von den Organisationen aufgestellt(14) und die Beteiligung während der gesamten Verhandlungen gewährleistet. Die lokalen Gemeinschaften leisten bei FLEGT einen wichtigen Beitrag bei der Umsetzung des nationalen Rechtes für rechtmäßigen Holzeinschlag. Genau diese Beteiligung ist auch für einen erfolgreichen REDDplus-Mechanismus wichtig und wird im aktuellen Verhandlungstext festgehalten als „volle und effektive Beteiligung“ (full and effective participation). Erste Fallstudien an REDDplus-Demonstrationsprojekten(15) zeigen aber eine andere Realität: die Zivilgesellschaft wurde oft nur ungenügend informiert und beteiligt. Ausgeschlossen waren Vertreter der Zivilgesellschaft bei der Erstellung von REDDplus-Strategien in Ghana und der Zentralafrikanischen Republik sowie in Projekten der Weltbank (Forest Carbon Partnership Facility). REDDplus darf das Recht auf Beteiligung nicht nur auf dem Papier zur Kenntnis nehmen. Damit sind größerer Aufwand und zusätzliche Kosten verbunden. Das Mitspracherecht der Bevölkerung vor Ort, durch die erst ihre Unterstützung für die Maßnahmen erreicht werden kann, dürfen nicht den wirtschaftlichen Interessen der Kohlenstoffmärkte unterworfen werden. Tatsächliche effektive und vollständige Beteiligung muss bei REDDplus besonders in den ersten beiden Phasen oberste Priorität genießen. Abschließend sei noch angefügt, dass der Einfluss von REDDplus auf bestehende FLEGT-Verhandlungen natürlich davon abhängt, wie stabil die finanzielle Basis von REDDplus tatsächlich einmal sein wird und wie fest die Schutzbestimmungen im Verhandlungstext verankert und in der Praxis auch durchgesetzt werden. REDDplus geht außerdem über den Auftrag von FLEGT hinaus, bei dem ja der Handel mit legal gefälltem Holz im Fokus steht. (12 Inzwischen gibt es eine EU-Verordnung aus dem Jahr 2005, Verordnung Nr. 2173/2005 des Rates, sowie eine Verordnung mit Durchführungsbestimmungen aus dem Jahr 2008, Verordnung Nr. 1024/2008 der Kommission. 13) FERN: Lessons learned from FLEGT for REDD. Why ignoring key lessons from initiatives to control illegal logging will lead REDD to a dead-end. FERN, 2010. Quelle: http://www.fern.org/sites/fern.org/files/Lessons%20from%20FLEGT%20summary_internet.pdf [02.12.2011] (14) FERN: Forest Watch Special – VPA Update November 2011. Quelle: http://www.fern.org/sites/fern.org/files/VPA%20Update%20November%202011.pdf [01.12.2011] (15) Accra Caucus on Forests and Climate Change: Is REDD-readiness taking us in the right direction? Case Studies from the Accra Caucus, November 2011. Quelle: http://www.fern.org/sites/fern.org/files/Accra%202011_eng.pdf [02.12.2011]
1) REDDplus darf nicht in den Emissionshandel einbezogen werden. Zu viele günstige Zertifikate aus dem CDM-Mechanismus verwässern bereits jetzt die Reduktionsverpflichtungen. Beim Emissionshandel besteht ein erhebliches Missbrauchsrisiko, von dessen Spekulationsgeschäften erfolgreicher Waldschutz in Entwicklungsländern deshalb nicht abhängen darf. Begründung: Die Betrugsskandale sowie der Preiseinbruch beim EU ETS in diesem Jahr zeigen erst recht, wie stark der Zertifikatehandel kurzfristigen Profitinteressen dient. Waldschutz-Zertifikate wären vermutlich sehr günstig und würden als Offsets in großen Mengen anderen Sektoren eine Freifahrt bei Emissionsreduktionen ermöglichen. Damit die REDDplus-Zertifikate so günstig bleiben, würden Anbieter die Anrechnungsverfahren aushöhlen und effektiven Waldschutz verhindern. 2) Für REDDplus müssen alternative Finanzierungsquellen aufgetan werden. Die Mittel müssen transparent und zusätzlich bereitgestellt werden. Geeignete Fonds könnten beispielsweise aus Steuern auf Flug- und Schiffsverkehr, einer Finanztransaktionssteuer oder umgewidmeten Subventionen gespeist werden. Begründung: Von den Kohlenstoffmärkten sind in den nächsten 10 Jahren keinerlei Gelder für REDDplus zu erwarten. Anstatt die Länder, die zukünftigen an REDDplus teilnehmen, zu kostenaufwändigen Messungen von Kohlenstoffströmen zu verpflichten, sollte von den Ausgleichszahlungen mehr bei den eigentlichen Projekten ankommen. Öffentliche Gelder für REDDplus Waldschutz dürfen nicht aus anderen Zusagen für Klimaschutz, Biodiversitätsschutz oder Entwicklungshilfe umgewidmet werden sondern müssen zusätzlich erfolgen. 3) REDDplus kann aus den Erfolgen beispielsweise des EU-Waldschutzes lernen. Zukünftige REDDplus-Vorhaben sollten vor allem auf die Stärkung der Selbstverwaltung setzen, aber auch dafür Sorge tragen, dass lokale Bevölkerungsgruppen und Nichtregierungsorganisationen angemessen beteiligt werden. Begründung: Die Erfolge bisheriger Waldschutzprogramme, wie beispielsweise des EU FLEGT Aktionsplans, beruhen zu einem großen Teil auf der Beteiligung der betroffenen Bevölkerung und der Zivilgesellschaft. Wenn die Erfolge von FLEGT mit REDDplus fortgesetzt werden sollen, muss auch hier die Stärkung der Forstverwaltungen in den Vordergrund rücken. Neben einem allgemeinen Ausbau der Kapazitäten und der Bekämpfung von Korruption geht es konkret um die Durchsetzung von Schutzmaßnahmen und die Verhinderung illegalen Einschlags. 4) Schutzbestimmungen für Biodiversität und die Gewährung von Menschenrechten müssen unter REDDplus gewährleistet werden und in einem öffentlich zugänglichen Reportsystem dokumentiert werden. Es muss die volle, vorherige und informierte Zustimmung betroffener Gemeinschaften und besonders indigener Völker verbindlich gelten. Beide müssen an den Ausgleichszahlungen für REDDplus Maßnahmen angemessen beteiligt werden. Begründung: Die Landnutzungsrechte sind in vielen angehenden REDDplus-Ländern nicht eindeutig festgelegt oder es kommt bei der Umsetzung von Reformen zu Konflikten. Der Gefahr, dass das Gewohnheitsrecht besonders indigener Völker bei REDDplus-Vorhaben missachtet wird, muss eine Verpflichtung zu umfassender, transparenter Berichterstattung entgegenwirken. Die Berichte müssen sich auch auf die Einhaltung von Schutzbestimmungen für Biodiversität beziehen. REDDplus darf die Ökosystemfunktionen und die 5) REDDplus muss eine einheitliche Definition von Wäldern festlegen. Bei der Auswahl von REDDplus-Projekten sollte der Schutz natürlicher und naturnaher Wälder vor Aufforstungsmaßnahmen bevorzugt werden. Der Schutz vor Umwandlung natürlicher Wälder muss gestärkt werden. Begründung: Bisher enthält der Verhandlungstext zu REDDplus nur schwachen Schutz vor der Umwandlung von natürlichen Wäldern in Plantagen. Die Ökosystemfunktionen und die Bedeutung natürlicher Wälder für die Biodiversität, aber auch die großen Mengen an Kohlenstoff den diese speichern können nicht von Plantagen ersetzt werden. Damit Waldflächen auch als solche angerechnet werden, muss es eine klare und verbindliche Definition von Wald geben. REDDplus muss von einer angedachten Handelsware auf Kohlenstoffmärkten zu einem tatsächlichen Instrument des Waldschutzes in Entwicklungsländern werden. Weiterführende Informationen zu Positionen der Linken zu REDDplus sind dem REDD-Hintergundpapier von Steph Grella & Uwe Witt (MdB-Büro Eva Bulling-Schröter) zu entnehmen: Tropenwaldschutz durch Emissionshandel? Hintergrundpapier zu neuen Organisationsformen und Anreizsystemen beim Schutz tropischer Wälder.
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